Prof. Dr. José Goldemberg(1) & Prof. Dr. Luiz
Mauro Barbosa (2)
Palestra
apresentada no Seminário: Qualidade ambiental e
vegetação - ABAP -
dentro do 7º Congresso Brasileiro de Paisagismo
Introdução
Apesar
do Meio Ambiente ser entendido como o conjunto dos recursos
naturais e suas inter-relações com os seres
vivos, é comum este conceito ser associado apenas
ao “verde” da paisagem, a natureza ou a vida selvagem.
Com isso esquecemos dos recursos hídricos, das
questões relativas à poluição
do ar, acabamos até relegando a um segundo plano
o meio ambiente urbano, que nada mais é que a natureza
modificada pelo homem. Chegando mesmo a esquecer que somos
parte ativa do meio ambiente em que vivemos.
Vale
a pena salientar que apenas recentemente foram incluídos
os princípios ambientes na Constituição
Federal de 1988, considerando Direito Ambiental como sendo
um bem coletivo. Neste artigo procurou-se estabelecer
um panorama geral e histórico das questões
ambientais no Brasil e no mundo.
Meio
Ambiente no Mundo
De
fato, quando o mundo acordou para a necessidade de regulamentar
a ação dos agentes econômicos sobre
o meio ambiente, o contexto era muito particular. Durante
muitos anos, o desenvolvimento econômico decorrente
da Revolução Industrial impediu que os problemas
ambientais fossem considerados. A poluição
e os impactos ambientais do desenvolvimento desordenado
eram visíveis, mas os benefícios proporcionados
pelo progresso eram justificados como um “mal necessário”,
algo com que deveríamos nos resignar.
A
poluição urbana do ar é, provavelmente,
a situação indesejável mais visível
da civilização, já no século
XVI, as reuniões do Parlamento Britânico
em Londres foram adiadas, devido a “episódios”
envolvendo poluição ambiental graves. Um
dos episódios mais sérios ocorreu em 1952,
quando um intenso nevoeiro foi responsável por
cerca de 4 mil mortes e mais de 20 mil casos de doença.
Tais fatos levaram a aprovação da “lei do
ar puro” da Inglaterra em 1956, quando foram estabelecidos
limites para emissão de poluentes e os níveis
aceitáveis de qualidade do ar. A partir daí
novas leis foram aprovadas na América do Norte
e em diversos países da Europa Ocidental e no Japão,
propiciando a criação de agências
para monitorar, regular e avaliar a qualidade ambiental
nestes países. (Goldemberg & Villanueva, 2003).
Apesar destes fatos, foi apenas na década de 1960
que o termo “meio ambiente” foi utilizado pela primeira
vez em um evento internacional. Numa reunião do
Clube de Roma, cujo objetivo era a reconstrução
dos países no pós-guerra e a discussão
sobre os negócios internacionais; foram muito discutidos
a poluição dos rios europeus e os problemas
de fronteira, já que vários rios que nascem
em alguns países, percorrem vários outros.
Parece característica da índole humana,
que problemas ambientais como quaisquer outros só
apareçam quando são de responsabilidade
alheia, como ocorreu na referida reunião. De qualquer
forma, o importante foi estabelecer pela primeira vez
a polêmica sobre os problemas ambientais. Daquela
época até os dias de hoje houve um grande
avanço nas questões ambientais, alimentado
pelas informações globalizadas, com a conseqüente
conscientização e aprimoramento da legalização
ambiental.
O
país que primeiro percebeu a necessidade e urgência
da intervenção do poder público sobre
as questões ambientais foi os Estados Unidos da
América, ainda na década de 1960. Paradoxalmente,
o país considerado o paraíso do não-intervencionismo
foi quem primeiro promoveu a intervenção
regulamentadora em meio ambiente. A avaliação
dos impactos ambientais (AIA) foi formalizada nos Estados
Unidos em 1969 e rapidamente difundiu-se internacionalmente.
Evidentemente,
as dificuldades para difusão e implementação
de ações relativas aos impactos ambientais
foram de várias naturezas: inexistência de
recursos humanos, legalidade, institucionais e de instrumentos
econômicos. A estas limitações agregavam-se
ainda as de caráter de legitimidade, uma vez que
não havia um reconhecimento sólido, por
parte da sociedade como um todo, quanto à relevância
da questão. Assim, a legitimidade veio com a consciência
ambiental que a sociedade americana adquiriu, mas para
isso contribuiu bastante a tradição americana
de solidez e credibilidade das instituições
públicas.
O
Meio Ambiente no Brasil
Em
2003 completamos 30 anos de política ambiental
no Brasil a criação da SEMA (Secretaria
Especial de Meio Ambiente) vinculada ao então Ministério
do Interior, pouco depois da Conferência de Estocolmo
em 1972, foi um ato apenas simbólico de um poder
público muito mais preocupado com o desenvolvimento
a qualquer custo, do que com as intervenções
no meio ambiente. Naquela época, as medidas de
governo se concentravam na agenda de comando e controle,
em resposta a denuncias de poluição industrial
e rural.
Apenas
em 1981, foram estabelecidos objetivos e instrumentos
da Política Nacional de Meio Ambiente (Lei nº
6.938/81). Pela primeira vez uma lei considerava o imperativo
de se conciliar o desenvolvimento econômico com
a preservação ambiental e qualidade de vida.
Esta
mesma lei criou o Sistema Nacional de Meio Ambiente, integrado
por um órgão colegiado, o Conselho Nacional
do Meio Ambiente – CONAMA. Este colegiado é composto
por representantes de ministérios e entidades setoriais
da administração federal, diretamente envolvidos
com a questão ambiental, bem como de órgãos
ambientais estaduais e municipais, de entidades de classe
e de organizações não-governamentais
(ONG’s).
Ressalte-se
que, sob o prisma da gestão pública, a instituição
do CONAMA representa um grande avanço, por reunir
segmentos representativos dos poderes públicos
em seus diferentes níveis, juntamente com delegados
de instituições de sociedade civil, para
o exercício de funções deliberativas
e consultivas em matéria de política ambiental.
É
verdade que tal tipo de colegiado extra-governamental
já era praticado em alguns níveis decisórios
governamentais (por exemplo, em política científica
e tecnológica e em algumas câmaras da política
econômica), mas em nenhum caso a abrangência
havia sido tão grande em termos de representatividade
de setores governamentais e não-governamentais.
O CONAMA surge, então, como um fenômeno atípico
dentro do setor público com uma característica
centralizadora e pouco aberta à participação
da sociedade civil.
O
caráter atípico em matéria ambiental
da ação pública é também
constatado através da prática descentralizada
que se instituiu com a criação do sistema
de licenciamento ambiental. O papel dos órgãos
estaduais de meio ambiente fortaleceu-se com o referido
sistema, justamente no momento em que o poder público
federal atingiu seu ponto mais alto de centralização.
A
resolução CONAMA nº 001/86 constituiu
um marco da política ambiental brasileira, pela
instituição da obrigatoriedade de estudos
de impacto ambiental (EIA).
Para
o Brasil os anos 90 podem ser vistos como um período
de institucionalização da questão
ambiental, potencializado pela Rio-92, a conferência
da ONU, pela criação de novos instrumentos
legais, como a Lei de Crimes Ambientais e o Sistema Nacional
de Unidades de Conservação, além
da conscientização de vários segmentos
da sociedade com apoio da globalização no
sistema de informações (Internet, telefonia
celular, etc.).
A
Gestão Ambiental no Brasil
É
importante considerar a experiência internacional
em gestão ambiental no processo decisório
brasileiro em política ambiental. Estudos comparativos
de experiências internacionais atestam que os arranjos
internacionais e de políticas públicas bem
conduzidas em diferentes contextos nacionais guardam um
alto grau de semelhança entre si. Assim não
podemos ser diferentes tratando do mesmo objetivo. Pesquisas
realizadas pelo Banco Mundial no final do século
passado (um pouco antes da Rio-92) já identificavam
cinco considerações chave para determinação
dos padrões de gestão estudados, que são
de alta relevância também para o Brasil e
que são a seguir destacados:
•
o nível de comprometimento político no trato
de problemas ambientais;
• o grau de descentralização da instituição
com competência política e administrativa;
• o estilo da tomada de decisões políticas;
• o acesso do público às informações
ambientais e
• o papel desempenhado pelos tribunais em conflitos ambientais.
O
referido estudo conclui que “um sistema de gestão
ambiental necessita não apenas de uma estrutura
administrativa formal, mas também de ampla aceitação
da legitimidade do processo através do qual as
decisões são tomadas” (WEISS, 1991).
O
esquema apresentado na figura 2 reflete bem as causas
e conseqüências da maior conscientização
ambiental verificada nos últimos 10 anos.
Num
balanço entre as metas alcançadas na Rio-92
e na Rio+10, as duas últimas grandes Conferências
Mundiais sobre Meio Ambiente, verificaram-se avanços
significativos quanto à abordagem ambiental. Em
1992, o principal documento gerado foi a AGENDA-21 que
lançou bases importantes para se tratar das questões
ambientais como a biodiversidade, as mudanças climáticas
e sobretudo o desenvolvimento sustentável. Em Johannesburgo,
a Cúpula Mundial sobre Meio Ambiente (Rio+10) discutiu
as ações mais voltadas à erradicação
da pobreza, a globalização e as questões
energéticas (MDL), protocolo de Kyoto sobre mudanças
climáticas, entre outros. A Rio+10 reconheceu a
importância e a urgência da adoção
de energias renováveis em todo o planeta e considerou
legítimo que os blocos regionais de países
estabelecessem metas e prazos para cumpri-las. Mas não
aceitou fixá-las para todos os países, o
que foi uma derrota, atenuada apenas pela decisão
de que o progresso na implementação de energias
renováveis seja revisto periodicamente pelas Nações
Unidas, abrindo caminhos para negociações.
Com relação à qualidade de vida e
a melhoria ambiental, o surgimento em muitos países
de um público consumidor mais consciente do ponto
de vista ecológico, associado a um maior interesse
por parte de algumas indústrias, em fornecer bens
de consumo e serviços mais saudáveis, ambientalmente,
levaram ao incremento das ações voltadas
à adoção da Série ISO-14000
que tratou deste assunto com bons retornos para todas
as partes envolvidas.
Meio
Ambiente em São Paulo
O
artigo 225, da constituição de 1988, inclui
na extensiva declaração de direitos e deveres
individuais e coletivos o direito de todos a um meio ambiente
ecologicamente equilibrado.
Portanto,
é o homem, o ser humano, não só como
indivíduo, mas como humanidade, o sujeito do direito
ao meio ambiente sadio, o que reafirma o conceito antropocêntrico.
O artigo 170, inciso VI, não “subordina o desenvolvimento
econômico à proteção do meio
ambiente”, como argumentam alguns, mas apresenta uma série
de condicionantes que a ordem econômica deve “observar”,
como os princípios da livre concorrência,
da propriedade privada, do pleno emprego, da defesa do
consumidor e da “defesa do meio ambiente”.
Proteger
o meio ambiente não significa impedir o desenvolvimento,
nem se defende um desenvolvimento predatório. O
que se faz necessário é promover o desenvolvimento
em harmonia com o meio ambiente, que é o que muitos
de nós tentam fazer.
Daí
a idéia de “desenvolvimento sustentável”,
que tomou corpo nas últimas décadas e norteia
a ação dos órgãos públicos
encarregados da defesa do meio ambiente no mundo todo.
No caso do Brasil, são as resoluções
do Conselho Nacional de Meio Ambiente (CONAMA) que estabelecem
normas e padrões compatíveis com o meio
ambiente ecologicamente equilibrado.
Em
São Paulo, o Conselho Estadual do Meio Ambiente
(CONSEMA) tem papel normativo recursal. Uma das tarefas
cotidianas da Secretaria do Meio Ambiente é a condução
do processo de licenciamento ambiental dos empreendimentos
e atividades sujeitos a ela, que só o faz, com
observância dos critérios gerais fixados
e quando a capacidade de suporte do meio ambiente o permite.
É por isso que esta Secretaria tem centenas de
técnicos e uma empresa de tecnologia e saneamento
ambiental (CETESB) com reconhecidos laboratórios,
além da Polícia Ambiental, para fins de
controle e fiscalização. Os Institutos de
Pesquisa (Instituto de Botânica, Florestal e Geológico),
que hoje estão ligados diretamente à Secretaria
do Meio Ambiente de São Paulo e as pesquisas que
realizam estão em consonância com as políticas
públicas.
Com
a participação mais efetiva no planejamento
e licenciamento ambiental, uma exigência nos programas
de políticas públicas do Governo do Estado
de São Paulo, sobretudo para tornar os processos
de licenciamento ambiental mais ágeis e confiáveis
do ponto de vista técnico-científico. A
análise dos problemas envolvendo a substituição
da cobertura florestal natural por áreas agrícolas
tem propiciado muita preocupação, não
só pelos processos erosivos e redução
da fertilidade dos solos agrícolas, mas também
pela extinção de espécies vegetais
e animais. Por outro lado, as atividades de produção
que têm como conseqüência a degradação
ambiental estão sujeitas a sanções
cada vez mais drásticas e corretivas, sobre as
quais a SMA tem a responsabilidade legal, seja na definição
de parâmetros e nas suas técnicas, seja nos
processos de licenciamento ambiental capazes de orientar
o mercado consumidor cada vez mais exigente internacionalmente.
A
Resolução CONAMA 1/86 estabeleceu uma polêmica
sobre o que efetivamente deveria ser exigido para “Estudos
de Impactos Ambientais” (EIA/RIMA), visando o licenciamento
ambiental. No Estado de São Paulo a instituição
do “Relatório de Avaliação Preliminar
(RAP)” e as formas de análise para fornecimento
do licenciamento de atividades causadoras de impactos
ambientais foram consolidadas na Resolução
SMA 42/94 que estabeleceu procedimentos para o licenciamento
ambiental pela Secretaria do Meio Ambiente de São
Paulo. A Resolução SMA 47, de 26/11/2003,
por exemplo, também fixou orientação
para o reflorestamento de áreas degradadas no Estado,
onde critérios mínimos para projetos de
reflorestamento foram estabelecidos para RAPs e EIAs,
ou mesmo, para avaliar no estabelecimento de Termos de
Ajustamento de Conduta (TACs) e na avaliação
dos Planos de Recuperação de Áreas
Degradadas (PRADs).
O
manejo e recuperação quase sempre têm
sua eficiência limitada aos procedimentos para o
Licenciamento Ambiental, que em São Paulo tem sofrido
severas críticas pelo processo muitas vezes lento
de se obter a licença necessária a determinados
empreendimentos, ou mesmo para plantio e supressão
de vegetação nativa. Neste sentido, a Resolução
SMA 47, de 26/11/2003 trouxe importantes contribuições
para a agilização dos processos que envolvem
tais práticas. Apesar disto, alguns aspectos polêmicos
tem sido destacados na referida Resolução.
Um dos que tem sido mais criticados é a inexistência
de mudas no mercado, com a diversidade exigida para espécies
florestais. Entendemos que tal fato poderá ser
superado com modelos que não sejam plantios simultâneos
e que possam ser enriquecidos com mudas encomendadas e/ou
produzidas, de um ano para outro. A efetiva exigência
legal de se recuperar áreas degradadas de maneira
ecologicamente correta, induz a necessidade de recuperação
de áreas de preservação permanente
(APP), muitas vezes obtidas em “passivos ambientais”,
ou de reserva legal com plantios que levem em conta a
sustentabilidade do novo sistema implantado e a Conservação
da Biodiversidade.
A
atual proposta da Secretaria do Meio Ambiente, envolvendo
Políticas Públicas, procura atender às
necessidades de revisões nas normas e procedimentos
adotados pela SMA com relação à orientação
para reflorestamento heterogêneo e sua inter-relação
com os Estudos de Impacto Ambiental (EIA) ou Relatórios
de Avaliação Prévia (RAP), na elaboração
de Termos de Ajustamento de Condutas (TACs) e Laudos Técnicos
para concessão de licenças ou autorizações
de desmatamento ou de medidas compensatórias. A
investigação em projetos pilotos de recuperação
de áreas degradadas envolvendo estudos de modelos
de reflorestamento, produção de sementes
e mudas, estão previstos no projeto que agrega
conhecimentos necessários para serem utilizados
pela SMA em procedimentos de licenciamento, nas suas diversas
áreas temáticas:
a)
destinação de resíduos sólidos;
b) energia: energia, transmissão e biomassa;
c) transportes: rodovias, ferrovias, ductos;
d) água: barragem de represas, canalização
de córregos, recuperação de matas
ciliares;
e) habitação, loteamentos;
f) saneamento;
g) indústria;
h) mineração e
i) base de combustíveis, entre outros. Em todos
estes casos, medidas de planejamento e licenciamento são
subsidiados com parâmetros técnico/científicos
gerados nas pesquisas, seja promovendo alternativas para
medidas mitigadoras dos danos ambientais, seja no estabelecimento
de compensações ambientais ou no licenciamento
de empreendimentos a serem instalados.
A
Secretaria do Meio Ambiente de São Paulo e o Ibama
– na área federal – trabalham sob estreita vigilância
da coletividade, que tem participação assegurada
no próprio processo de licenciamento. Esta união
gera, naturalmente, conflitos freqüentes, próprios
do Estado democrático, pois a realização
de grandes obras é freqüentemente a aspiração
de governantes e, algumas vezes, criar empecilhos a essas
obras pode servir a grupos politicamente motivados.
Erroneamente,
algumas organizações não-governamentais
julgam que os órgãos licenciadores, como
a Secretaria de Meio Ambiente, têm uma relação
de dependência com o restante da administração
pública e, portanto, devem ser vigiados de perto,
originando questionamentos de qualidade técnica
discutíveis. A impressão que se tem, lendo
sobre esses casos nos jornais, é que os órgãos
licenciadores não cumprem bem o seu papel, compatibilizando
o desenvolvimento econômico. Essa impressão
é incorreta, porque os órgãos licenciadores
de meio ambiente em São Paulo são muito
rigorosos, o que não impede a produção
florestal e de espécies de interesse comercial
ou paisagístico também seja uma das preocupações
da Secretaria do Meio Ambiente. Aliar a preservação
dos recursos genéticos a uma exploração
não predatória e auto-sustentável
é uma das diretrizes das políticas públicas
da Secretaria do Meio Ambiente.
Concluindo,
é preciso assinalar que um dos desafios atuais
do Brasil, em particular do Estado de São Paulo,
no que diz respeito a questão ambiental, consiste
na legitimação das leis, ações
e políticas ambientais, junto aos outros países,
ao setor produtivo e a sociedade como um todo, e devem
ser entendidos como instrumentos institucionais a serviço
do bem coletivo, preservação do meio ambiente
e conseqüente melhoria da qualidade de vida.
Literatura
citada
BARBOSA,
L.M., 2002. Recuperação de áreas
degradadas: o que precisa mudar “O Estado de São
Paulo”. São Paulo, 19 de julho de 2002. Seção
Ciência, coluna “Entre Aspas”.
BARBOSA,
L.M., 2003. Inovação na geração
e aplicação do conhecimento sobre a biodiversidade
para o desenvolvimento sustentado em São Paulo.
In: Anais do Seminário Temático sobre Recuperação
de Áreas Degradadas – São Paulo: Instituto
de Botânica, pág. 13-20.
GOLDEMBERG,
J. & VILLANUEVA, L.D., 2003. Energia, Meio Ambiente
de São Paulo, 2 ed. Rev. – São Paulo: Editora
da Universidade de São Paulo, 226 p.
WEISS, Jr. CH. 1991. Patterns of Environmental Management,
The World Bank.
1
- Secretário de Estado do Meio Ambiente do Estado
de São Paulo
2 - Diretor Geral do Instituto de Botânica de São
Paulo
FONTE: http://www.ibot.sp.gov.br/Destaque/030904palestra.htm
